Reforming state management of tourism in Vietnam toward destination resource regeneration
ThS. Nguyễn Huy Vinh
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
Email: [email protected]
(Quanlynhanuoc.vn) – Trên cơ sở lý thuyết du lịch tái tạo, ngoại ứng và tài nguyên dùng chung, bài viết phân tích diễn biến phục hồi du lịch Việt Nam giai đoạn 2020 – 2025, đánh giá sự thay đổi về quy mô thị trường, năng lực cung ứng và một số chỉ tiêu phản ánh chất lượng tăng trưởng; đồng thời, chỉ ra những khoảng trống trong hệ thống dữ liệu và cơ chế quản lý điểm đến. Từ đó, bài viết đề xuất đổi mới quản lý nhà nước theo hướng nâng cao chất lượng tăng trưởng du lịch, tăng cường tái đầu tư cho phục hồi nguồn lực điểm đến, hoàn thiện cơ chế điều phối liên ngành, liên địa bàn và phát triển hệ thống dữ liệu phục vụ quản lý tái tạo trong thời gian tới.
Từ khóa: Quản lý nhà nước; du lịch tái tạo; điểm đến; tài nguyên dùng chung; ngoại ứng du lịch.
Abstract: Based on the theories of regenerative tourism, externalities, and shared resources, this article analyzes the recovery of Vietnam’s tourism sector during the 2020–2025 period, assessing changes in market size, supply capacity, and several indicators reflecting the quality of growth; it also identifies gaps in the data system and destination management mechanisms. Consequently, the paper proposes reforms to government management aimed at enhancing the quality of tourism growth, increasing reinvestment to restore destination resources, improving inter-sectoral and inter-regional coordination mechanisms, and developing a data system to support regenerative management in the coming period.
Keywords: Government management; regenerative tourism; destinations; shared resources; tourism externalities.
1. Mở đầu
Du lịch tái tạo được xem là bước phát triển tiếp theo của tư duy phát triển du lịch bền vững, nhấn mạnh yêu cầu không chỉ hạn chế tác động tiêu cực mà còn phục hồi, làm giàu và gia tăng năng lực của các nguồn lực cấu thành điểm đến. Cách tiếp cận này đặt ra yêu cầu mới đối với quản lý nhà nước, bởi hiệu quả phát triển không thể chỉ được phản ánh bằng số lượt khách, doanh thu hay quy mô cơ sở cung ứng, mà còn phải xem xét mức độ sử dụng tài nguyên, chi phí ngoại ứng, khả năng duy trì sức sống văn hóa, lợi ích giữ lại tại địa phương và nguồn lực được tái đầu tư cho điểm đến. Đối với Việt Nam, yêu cầu này trở nên rõ hơn trong giai đoạn 2020 – 2025, khi thị trường du lịch phục hồi nhanh, lượng khách và năng lực cung ứng tăng mạnh sau đại dịch. Sự phục hồi về quy mô đồng thời làm gia tăng sức ép lên hạ tầng, tài nguyên, môi trường và cộng đồng tại nhiều điểm đến.
Nghiên cứu sử dụng phương pháp thống kê mô tả kết hợp phân tích thể chế và chính sách trên cơ sở dữ liệu thứ cấp chính thức giai đoạn 2020 – 2025, đối chiếu với năm 2019. Các chỉ tiêu được phân tích, gồm: khách quốc tế, khách nội địa, tổng thu từ khách du lịch, cơ sở và buồng lưu trú, doanh nghiệp lữ hành và hướng dẫn viên; đồng thời tính toán mức phục hồi, cơ cấu khách, tổng thu bình quân trên lượt khách và quan hệ giữa tổng lượt khách với quy mô buồng lưu trú. Kết quả được sử dụng để nhận diện xu hướng phát triển, mức độ phục hồi, áp lực khai thác và những khoảng trống trong quản lý nguồn lực điểm đến.
2. Tổng quan và cơ sở lý thuyết
Phát triển du lịch bền vững hình thành từ nhận thức rằng hoạt động du lịch vừa tạo ra giá trị kinh tế, vừa tác động đến môi trường, xã hội và cộng đồng sở tại. UNEP và UNWTO định nghĩa du lịch bền vững là du lịch “tính đến đầy đủ các tác động kinh tế, xã hội và môi trường hiện tại và tương lai, đáp ứng nhu cầu của du khách, ngành du lịch, môi trường và cộng đồng sở tại” (UNEP & UNWTO, 2005). Luật Du lịch năm 2017 cũng xác định phát triển du lịch bền vững phải đáp ứng đồng thời yêu cầu kinh tế – xã hội và môi trường, hài hòa lợi ích giữa các chủ thể và không làm tổn hại khả năng đáp ứng nhu cầu du lịch trong tương lai (Quốc hội, 2017, Điều 3). Cách tiếp cận này đã mở rộng mục tiêu phát triển vượt khỏi tăng trưởng thuần túy, từ chỗ chỉ quan tâm đến quy mô thị trường sang xem xét đồng thời khả năng duy trì các nguồn lực tạo nên điểm đến.
Du lịch tái tạo phát triển mạnh hơn trong thảo luận học thuật sau cú sốc Covid-19, nhưng không phải là sự phủ định du lịch bền vững. Cave và Dredge (2020) nhấn mạnh nhu cầu xem xét lại mô hình du lịch phụ thuộc vào tăng trưởng liên tục và mở rộng không ngừng quy mô khai thác. Bellato và cộng sự (2023) tiếp cận du lịch tái tạo trên nền tư duy hệ thống sống, trong đó điểm đến được xem như một hệ thống kinh tế – xã hội – sinh thái có khả năng tự duy trì, thích ứng và phục hồi. Bellato và Pollock (2025) đồng thời cảnh báo việc giản lược du lịch tái tạo thành một nhãn hiệu mới của phát triển bền vững. Điểm khác biệt nằm ở yêu cầu về kết quả phát triển, không chỉ giảm thiểu tác động tiêu cực và duy trì trạng thái hiện có, mà còn tạo ra những đóng góp tích cực đối với hệ sinh thái, văn hóa, cộng đồng và năng lực phát triển dài hạn của điểm đến.
Theo cách tiếp cận này, nguồn lực điểm đến không chỉ bao gồm tài nguyên tự nhiên và di sản văn hóa, mà còn gồm hạ tầng, không gian cư trú, chất lượng môi trường, tri thức và bản sắc địa phương, năng lực cộng đồng, dịch vụ công và các điều kiện xã hội tạo nên sức hấp dẫn cũng như khả năng tiếp nhận hoạt động du lịch. Tái tạo nguồn lực điểm đến, vì vậy, không đồng nghĩa đơn thuần với bảo tồn tài nguyên, mà là quá trình trong đó hoạt động du lịch vừa sử dụng vừa góp phần phục hồi, duy trì hoặc gia tăng năng lực của các nguồn lực cấu thành điểm đến. Một điểm đến có thể tăng khách và doanh thu nhưng vẫn suy giảm về chất lượng môi trường, sức chứa hạ tầng, bản sắc văn hóa hoặc khả năng tham gia của cộng đồng; khi đó, tăng trưởng thị trường chưa đồng nghĩa với tái tạo nguồn lực.
Đặc điểm của nguồn lực điểm đến làm phát sinh yêu cầu quản lý nhà nước. Không chủ thể đơn lẻ nào sở hữu hoặc kiểm soát toàn bộ các yếu tố tạo nên sản phẩm du lịch. Cảnh quan, di sản, hạ tầng, không gian cư trú, dịch vụ doanh nghiệp và bản sắc cộng đồng cùng tham gia tạo giá trị nhưng thuộc quyền quản lý, khai thác và hưởng lợi của các chủ thể khác nhau. Jamal và Getz xem quy hoạch du lịch cộng đồng là quá trình ra quyết định chung giữa các bên liên quan trong một không gian liên tổ chức. Giá trị du lịch được đồng tạo ra, trong khi lợi ích, chi phí và trách nhiệm lại được phân bổ không đồng đều giữa doanh nghiệp, du khách, cộng đồng và khu vực công (Jamal và Getz, 1995, tr. 188).
Sự không đồng đều đó thể hiện rõ qua ngoại ứng du lịch. Ùn tắc, rác thải, áp lực lên nguồn nước, hạ tầng, không gian công cộng, giá nhà ở hoặc sự hao mòn di tích là những chi phí có thể phát sinh từ hoạt động du lịch nhưng không được phản ánh đầy đủ trong giá dịch vụ. Khi chi phí xã hội không được nội hóa, doanh nghiệp và du khách có xu hướng quyết định dựa trên lợi ích riêng, trong khi một phần chi phí được chuyển sang cộng đồng hoặc ngân sách công. Palmer-Tous và cộng sự (2007) cho thấy, công cụ thuế có thể được sử dụng để nội hóa một phần chi phí môi trường; Rosselló-Nadal và Sard (2026) nhấn mạnh công cụ tài chính phải đồng thời xử lý quan hệ giữa nguồn thu, sức cạnh tranh và ngoại ứng của điểm đến. Vì vậy, một chức năng quan trọng của quản lý nhà nước là thiết lập cơ chế để chi phí phát sinh từ khai thác du lịch được nhận diện, phân bổ hợp lý và một phần giá trị kinh tế được quay trở lại phục hồi nguồn lực.
Một số nguồn lực điểm đến còn mang đặc tính của tài nguyên dùng chung trong những điều kiện nhất định: việc loại trừ người sử dụng có chi phí cao, trong khi gia tăng khai thác của một chủ thể có thể làm giảm chất lượng hoặc khả năng sử dụng của chủ thể khác (Ostrom, 1990, tr. 30). Đặc tính này có thể xuất hiện ở bãi biển, cảnh quan, không gian di sản, nguồn nước hoặc hạ tầng công cộng khi cường độ sử dụng vượt quá khả năng chịu tải. Pintassilgo và Silva (2007) cho thấy các doanh nghiệp cùng phụ thuộc vào một nguồn tài nguyên có thể có động cơ mở rộng công suất vượt mức tối ưu xã hội, qua đó làm suy giảm chính chất lượng tài nguyên mà hoạt động kinh doanh dựa vào. Ostrom (1990) đồng thời chỉ ra khả năng duy trì tài nguyên chung phụ thuộc vào ranh giới sử dụng, quy tắc phù hợp với điều kiện địa phương, cơ chế giám sát và sự tham gia của người sử dụng vào quá trình thiết lập quy tắc.
Từ các tiếp cận trên, quản lý nhà nước về du lịch theo định hướng tái tạo nguồn lực điểm đến có thể được hiểu là quá trình Nhà nước sử dụng thể chế, quy hoạch, công cụ kinh tế, cơ chế điều phối và hệ thống dữ liệu để định hướng và điều tiết hoạt động du lịch theo hướng vừa tạo ra giá trị kinh tế, vừa kiểm soát cường độ khai thác và chi phí ngoại ứng, duy trì hoặc phục hồi các nguồn lực cấu thành điểm đến, đồng thời tạo cơ chế để một phần giá trị do du lịch tạo ra được giữ lại và tái đầu tư cho địa phương. Nội hàm này cho thấy Nhà nước không trực tiếp “tái tạo” mọi nguồn lực, mà thiết lập điều kiện, giới hạn, động lực và cơ chế phối hợp để doanh nghiệp, cộng đồng, du khách và các cơ quan công cùng tham gia vào quá trình tái tạo.
Phân tích 29 kế hoạch quản lý điểm đến cấp vùng tại New Zealand của McKeeman và cộng sự (2026) cho thấy nhiều nội dung tái tạo khó chuyển hóa thành hành động khi ưu tiên chính sách, nguồn lực và cơ chế đánh giá vẫn thiên về tăng trưởng. Điều này cho thấy định hướng tái tạo chỉ có ý nghĩa quản lý khi được chuyển hóa thành hệ chỉ tiêu, giới hạn khai thác, cơ chế tài chính, trách nhiệm giải trình, cơ chế phối hợp và dữ liệu theo dõi tương ứng. Du lịch tái tạo hiện vẫn là một khung khái niệm đang tiếp tục hoàn thiện và chưa có bộ chỉ số đo lường thống nhất; vì vậy, trong điều kiện Việt Nam, định hướng tái tạo nên được sử dụng như một tiêu chuẩn bổ sung để đánh giá chất lượng tăng trưởng hơn là một mô hình thay thế hoàn toàn cho phát triển bền vững.
Từ cách tiếp cận đó, thực trạng quản lý nhà nước về du lịch theo định hướng tái tạo nguồn lực điểm đến được xem xét thông qua ba quan hệ chủ yếu: (1) giữa quy mô và tốc độ tăng trưởng của thị trường với giá trị kinh tế tạo ra; (2) giữa sự mở rộng năng lực cung ứng với cường độ sử dụng và sức ép lên nguồn lực điểm đến; (3) giữa giá trị thu được từ hoạt động du lịch với khả năng nhận diện chi phí ngoại ứng, giá trị giữ lại tại địa phương và nguồn lực được tái đầu tư cho phục hồi điểm đến. Các quan hệ này là cơ sở để đánh giá mức độ mà tăng trưởng du lịch đang được chuyển hóa thành năng lực phát triển dài hạn của điểm đến, đồng thời nhận diện những khoảng trống đặt ra đối với quản lý nhà nước.
3. Thực trạng và vấn đề đặt ra
3.1. Phục hồi quy mô du lịch diễn ra nhanh nhưng không đồng đều
Các cấu phần của thị trường du lịch không phục hồi theo cùng một nhịp. Khách nội địa vượt mốc trước đại dịch sớm hơn khách quốc tế, trong khi tổng thu phục hồi theo quỹ đạo chịu tác động đồng thời của quy mô, cơ cấu khách và mức chi tiêu (xem Bảng 1).
Bảng 1. Quy mô và tốc độ phục hồi của du lịch Việt Nam giai đoạn 2020 – 2025
| Chỉ tiêu | 2019 (mốc) | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 |
| Khách quốc tế (triệu lượt) | 18,0 | 3,84 | 0,16 | 3,66 | 12,60 | 17,58 | 21,2 |
| Khách nội địa (triệu lượt) | 85,0 | 56,0 | 40,0 | 101,3 | 108,2 | 110,0 | 135,5 |
| Tổng thu từ khách du lịch (nghìn tỷ đồng) | 755,0 | 312,2 | 180,0 | 495,0 | 678,3 | 840,0 | >1.000 |
| Khách quốc tế so với năm 2019 (%) | 100,0 | 21,3 | 0,9 | 20,3 | 70,0 | 97,6 | 117,8 |
| Khách nội địa so với năm 2019 (%) | 100,0 | 65,9 | 47,1 | 119,2 | 127,3 | 129,4 | 159,4 |
| Tổng thu so với năm 2019 (%) | 100,0 | 41,4 | 23,8 | 65,6 | 89,8 | 111,3 | >132,5 |
| Tăng tổng thu so với năm trước (%) | – | −58,6 | −42,3 | +175,0 | +37,0 | +23,8 | >+19,0 |
Khách nội địa vượt mốc năm 2019 ngay trong năm mở cửa trở lại, đạt 119,2% năm 2022 và tăng lên 159,4% năm 2025. Khách quốc tế phục hồi chậm hơn: năm 2022 mới bằng 20,3% năm 2019, năm 2023 đạt 70,0%, năm 2024 đạt 97,6% và năm 2025 mới vượt mốc trước đại dịch. Tổng thu trở lại mức năm 2019 từ năm 2024. Chuỗi số liệu cho thấy quá trình phục hồi không đồng bộ giữa các cấu phần, đồng thời phản ánh sự chuyển dịch từ giai đoạn phục hồi nhờ nền so sánh thấp sang giai đoạn đòi hỏi chất lượng tăng trưởng cao hơn.
Nhịp phục hồi lệch pha tạo ra yêu cầu điều chỉnh phương thức quản lý. Giai đoạn 2022 – 2024, nhiều chính sách ưu tiên khôi phục thị trường, thúc đẩy cầu, xúc tiến, tạo thuận lợi về thị thực và tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp; Nghị quyết số 82/NQ-CP năm 2023 tập trung vào đẩy nhanh phục hồi, tăng tốc phát triển du lịch hiệu quả, bền vững (Chính phủ, 2023); còn Chỉ thị số 08/CT-TTg năm 2024 yêu cầu phát triển du lịch toàn diện, nhanh và bền vững (Thủ tướng Chính phủ, 2024a). Khi lượng khách phục hồi nhanh, trọng tâm quản lý cần được dịch chuyển tương ứng sang sức chứa điểm đến, chất lượng hạ tầng môi trường, tác động lên cộng đồng và cơ chế phân phối – tái đầu tư giá trị.
3.2. Năng lực cung ứng tiếp tục mở rộng, làm gia tăng yêu cầu quản lý sức chứa và chất lượng điểm đến
Cùng với dòng khách, năng lực cung ứng tiếp tục mở rộng và đến năm 2025 nhiều chỉ tiêu đã vượt mức năm 2019. Tuy nhiên, các chuỗi số liệu về cơ sở lưu trú, buồng, doanh nghiệp và lao động chưa hoàn toàn đồng nhất về phạm vi và thời điểm thống kê. Vì vậy, Bảng 2 được sử dụng để nhận diện xu hướng mở rộng cung và áp lực quản lý, không nhằm đo trực tiếp công suất hay sức chứa của điểm đến.
Bảng 2. Một số chỉ tiêu về năng lực cung ứng du lịch Việt Nam giai đoạn 2020 – 2025
| Chỉ tiêu | 2019 (mốc) | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 |
| Cơ sở lưu trú du lịch (nghìn cơ sở) | 30,0 | 37,9 | 38,0 | 35,0 | 38,0 | 41,0 | ~40,0 |
| Buồng lưu trú (nghìn buồng) | 650,0 | 780,0 | 780,0 | 700,0 | 780,0 | 811,4 | ~800,0 |
| Cơ sở lưu trú hạng 4–5 sao (cơ sở) | – | – | – | 561 | 615 | 636 | 632(a) |
| Buồng tại cơ sở hạng 4–5 sao (nghìn buồng) | – | – | – | 120,0 | 131,6 | 109,7 | 142,5(a) |
| Doanh nghiệp lữ hành quốc tế (doanh nghiệp) | 2.648 | – | – | – | – | 4.170 | >4.200(b) |
| Hướng dẫn viên được cấp thẻ (người) | 26.854 | – | 28.977 | 33.768 | 37.331 | 40.720 | 44.126 |
| Tổng lượt khách /một buồng lưu trú (lượt/buồng) | 158,5 | 76,7 | 51,5 | 150,0 | 154,9 | 157,3 | ~195,9 |
So với năm 2019, số cơ sở lưu trú năm 2025 tăng từ khoảng 30 nghìn lên khoảng 40 nghìn, số buồng từ khoảng 650 nghìn lên khoảng 800 nghìn; số hướng dẫn viên được cấp thẻ cũng tăng đáng kể. Sự mở rộng này phản ánh quá trình tái lập và phát triển năng lực phục vụ sau đại dịch. Tuy nhiên, năng lực cung ứng có thể mở rộng theo quyết định đầu tư và cấp phép, còn tài nguyên, hạ tầng, không gian công cộng và khả năng hấp thụ tác động của cộng đồng không tăng tương ứng. Vì vậy, tăng cung cần được đặt trong quan hệ với giới hạn của không gian điểm đến thay vì chỉ với quy mô cầu thị trường.
Tỷ lệ tổng lượt khách trên một buồng lưu trú dao động quanh 155 – 159 lượt/buồng ở các năm 2019, 2023 và 2024, sau đó tăng lên khoảng 196 lượt/buồng năm 2025. Chỉ số này không phải công suất buồng vì tổng lượt khách bao gồm cả khách không lưu trú; nó chỉ là một chỉ báo thô về quy mô dòng khách đặt cạnh một cấu phần của năng lực cung ứng. Do đó, chỉ số không thể thay thế các phép đo sức chứa du lịch, nhưng cho thấy cần bổ sung dữ liệu về giao thông, nước sạch, chất thải, di tích, không gian công cộng và mức độ chấp nhận của cộng đồng tại từng điểm đến.
Bảng 2 cũng cho thấy hạn chế về tính liên tục và khả năng so sánh của dữ liệu cung. Một số chỉ tiêu biến động mạnh giữa các năm có thể liên quan đến khác biệt về phạm vi thống kê, thời điểm chốt số liệu, tình trạng hoạt động hoặc việc xếp hạng lại cơ sở. Đây là điểm cần thận trọng khi diễn giải. Về phương diện quản lý, vấn đề lớn hơn là hệ thống dữ liệu hiện hành chưa cung cấp chuỗi ổn định về năng lực cung ứng thực tế gắn với sức chứa tài nguyên, môi trường và không gian cư trú của từng điểm đến. Quản lý điểm đến vì vậy cần chuyển từ theo dõi số lượng đơn vị cung ứng sang theo dõi đồng thời cường độ sử dụng hạ tầng, tài nguyên và chất lượng trải nghiệm.
3.3. Khoảng cách giữa tăng trưởng kinh tế du lịch và yêu cầu tái tạo nguồn lực điểm đến
Khi quy mô thị trường đã phục hồi, câu hỏi quản lý chuyển sang chất lượng của giá trị được tạo ra và mức độ mà tăng trưởng có thể bù đắp cho các nguồn lực đã sử dụng. Các chỉ số dẫn xuất từ Bảng 1 cho phép nhận diện một phần xu hướng về cơ cấu khách và tổng thu bình quân, đồng thời cho thấy giới hạn của dữ liệu hiện hành trong đánh giá chất lượng tăng trưởng (Bảng 3).
Bảng 3. Một số chỉ số phản ánh chất lượng và cường độ tăng trưởng du lịch giai đoạn 2020–2025
| Chỉ tiêu | 2019 (mốc) | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 |
| Tổng lượt khách (triệu lượt) | 103,0 | 59,8 | 40,2 | 105,0 | 120,8 | 127,6 | 156,7 |
| Tỷ trọng khách quốc tế trong tổng lượt khách (%) | 17,5 | 6,4 | 0,4 | 3,5 | 10,4 | 13,8 | 13,5 |
| Tổng thu bình quân trên một lượt khách (triệu đồng) | 7,33 | 5,22 | 4,48 | 4,72 | 5,62 | 6,58 | ≥6,38 |
| Tốc độ tăng khách quốc tế (%) | – | −78,7 | −95,9 | gấp 23,3 lần | +244,2 | +39,6 | +20,4 |
| Tốc độ tăng tổng lượt khách (%) | – | −41,9 | −32,9 | +161,4 | +15,1 | +5,6 | +22,8 |
| Tốc độ tăng tổng thu (%) | – | −58,6 | −42,3 | +175,0 | +37,0 | +23,8 | ≥+19,0 |
| Chênh lệch giữa tốc độ tăng tổng thu và tốc độ tăng tổng lượt khách (điểm %) | – | −16,7 | −9,5 | +13,6 | +21,9 | +18,2 | ≥−3,7 |
Tổng thu bình quân trên lượt khách giảm mạnh trong giai đoạn đứt gãy từ 7,33 triệu đồng năm 2019 xuống 4,48 triệu đồng năm 2021, sau đó phục hồi lên 6,58 triệu đồng năm 2024. Đối với năm 2025, do nguồn công bố chỉ xác nhận tổng thu “vượt 1 triệu tỷ đồng”, chỉ có thể xác định mức bình quân tối thiểu khoảng 6,38 triệu đồng/lượt. Muốn bằng mức 6,58 triệu đồng của năm 2024, tổng thu năm 2025 phải đạt khoảng 1.031 nghìn tỷ đồng; muốn bằng mức năm 2019, tổng thu phải đạt khoảng 1.148 nghìn tỷ đồng. Vì chưa có giá trị tổng thu chính xác trong cùng hệ thống số liệu, không nên kết luận chắc chắn rằng tổng thu bình quân năm 2025 tăng hay giảm so với năm 2024. Các giá trị đều tính theo giá hiện hành; so sánh chất lượng tăng trưởng dài hạn cần tiếp tục điều chỉnh theo giá so sánh.
Tỷ trọng khách quốc tế gần như không đổi giữa năm 2024 và năm 2025, trong khi tổng lượt khách tăng mạnh do khách nội địa tăng thêm 25,5 triệu lượt. Dữ liệu tổng hợp hiện có chưa cho phép tách đầy đủ tác động của độ dài chuyến đi, cơ cấu chi tiêu, phân bố theo điểm đến và biến động giá. Vì vậy, thay vì quy kết tăng trưởng năm 2025 là mở rộng theo chiều rộng, kết quả phù hợp hơn với nhận định rằng hệ thống số liệu hiện hành chưa đủ độ phân giải để đánh giá chính xác chất lượng giá trị tạo ra trên mỗi chuyến đi và sức ép tương ứng lên từng điểm đến.
Bảng 3 mới phản ánh phía thị trường của quá trình phát triển: lượt khách, tổng thu và các chỉ số tính từ hai đại lượng này. Chưa có chuỗi dữ liệu 2020 – 2025 ở cấp quốc gia cho phép đo trực tiếp mức sử dụng và phục hồi nguồn lực điểm đến, chi phí ngoại ứng, phần giá trị giữ lại tại địa phương hoặc nguồn lực được tái đầu tư có địa chỉ. Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2030 lượng hóa nhiều mục tiêu bằng lượt khách, tổng thu, đóng góp vào GDP và việc làm (Thủ tướng Chính phủ, 2020), trong khi các yêu cầu về tài nguyên, môi trường và cộng đồng chưa được chuyển hóa đầy đủ thành bộ chỉ tiêu theo dõi định kỳ có tính so sánh giữa các điểm đến.
Khoảng trống dữ liệu này không chỉ là vấn đề kỹ thuật thống kê mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến hành vi quản lý. Khi các chỉ tiêu thị trường được cập nhật thường xuyên còn chi phí tài nguyên, xã hội và môi trường không được đo lường tương xứng, hệ thống điều hành dễ thiên về những đại lượng có sẵn. Khung thống kê đo lường tính bền vững của du lịch (SF-MST), được Ủy ban Thống kê Liên hợp quốc thông qua năm 2024, tạo cơ sở để tích hợp các chiều kinh tế, xã hội và môi trường trong một cấu trúc đo lường thống nhất, đồng thời cho phép triển khai ở cấp quốc gia và địa phương (UN Tourism, 2024). Đây là nền tảng tham chiếu phù hợp để Việt Nam bổ sung lớp dữ liệu phục vụ quản lý điểm đến.
Các kết quả trên cần được đọc trong giới hạn của dữ liệu. Chuỗi 2019–2025 chủ yếu là số liệu tổng hợp cấp quốc gia, tính theo giá hiện hành; một số chỉ tiêu về cơ sở lưu trú, buồng và tổng thu khác nhau về phạm vi hoặc thời điểm công bố. Các chỉ số dẫn xuất vì vậy phù hợp để nhận diện xu hướng và chỉ ra yêu cầu đổi mới quản lý, nhưng chưa đủ để lượng hóa tác động nhân quả của chính sách, đánh giá sức chứa hay so sánh chính xác mức độ tái tạo giữa các điểm đến.
4. Hàm ý chính sách
Thứ nhất, nâng cao chất lượng tăng trưởng du lịch, hạn chế lệ thuộc vào mở rộng quy mô thị trường.
Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Cục Du lịch Quốc gia Việt Nam và chính quyền cấp tỉnh cần điều chỉnh hệ chỉ tiêu theo dõi, đánh giá phát triển du lịch theo hướng phản ánh đầy đủ hơn chất lượng giá trị tạo ra tại điểm đến. Lượt khách và tổng thu vẫn là các chỉ tiêu cần thiết nhưng chưa cho biết hoạt động du lịch làm gia tăng hay suy giảm nguồn lực sau mỗi chu kỳ khai thác. Trong quá trình thực hiện Quy hoạch hệ thống du lịch thời kỳ 2021 – 2030, cần bổ sung các chỉ tiêu về tổng thu bình quân trên lượt khách theo giá so sánh; giá trị gia tăng giữ lại tại địa phương; cường độ khai thác so với sức chứa của các điểm đến trọng điểm; mức sử dụng hạ tầng, tài nguyên và một số nhóm chi phí ngoại ứng có khả năng lượng hóa. Hệ chỉ tiêu này cần được sử dụng song song với mục tiêu về lượng khách, doanh thu và cơ sở cung ứng để hạn chế xu hướng đồng nhất kết quả phát triển du lịch với mở rộng quy mô thị trường.
Ở cấp địa phương, UBND cấp tỉnh cần đưa các chỉ tiêu chất lượng tăng trưởng vào kế hoạch phát triển du lịch, phân bổ đầu tư công, lựa chọn dự án và đánh giá kết quả điều hành. Những điểm đến đã có dấu hiệu quá tải về giao thông, nước sạch, chất thải, không gian công cộng hoặc di sản cần xác định ngưỡng khai thác phù hợp thay vì tiếp tục gia tăng lượng khách trong mọi thời điểm. Quản lý chất lượng tăng trưởng vì vậy không đồng nghĩa với hạn chế phát triển du lịch, mà hướng dòng khách, đầu tư và hoạt động kinh doanh vào những phân khúc tạo giá trị cao hơn, sử dụng nguồn lực hiệu quả hơn và giảm áp lực lên điểm đến.
Thứ hai, tăng cường tái đầu tư nguồn thu du lịch cho phục hồi nguồn lực điểm đến.
Định hướng tái tạo đòi hỏi hoạt động du lịch không chỉ bù đắp một phần chi phí quản lý mà còn phải tạo được dòng nguồn lực quay trở lại phục hồi những yếu tố trực tiếp tạo nên sức hấp dẫn và năng lực cạnh tranh của điểm đến. Việt Nam đã có các nền tảng pháp lý như phí tham quan di tích, danh lam thắng cảnh theo Luật Phí và lệ phí năm 2015 và các cơ chế tài chính liên quan đến phát triển du lịch theo Luật Du lịch năm 2017. Vấn đề cần hoàn thiện không chỉ là mở rộng nguồn thu, mà là xác định rõ mối quan hệ giữa nơi phát sinh nguồn thu, mức độ sử dụng tài nguyên, chi phí xã hội – môi trường và mục tiêu tái đầu tư.
UBND cấp tỉnh cần xác định tỷ lệ và nguyên tắc phân bổ phù hợp đối với nguồn thu phát sinh từ hoạt động du lịch tại những điểm đến chịu áp lực lớn, ưu tiên cho bảo vệ hệ sinh thái, xử lý chất thải, tu bổ di sản, duy trì hạ tầng thiết yếu và nâng cao năng lực sinh kế của cộng đồng sở tại. Việc phân bổ cần có địa chỉ cụ thể, công khai mục tiêu, kết quả và khả năng kiểm chứng. Chính quyền cấp xã, đơn vị quản lý điểm đến và đại diện cộng đồng cần được tham gia xác định nhu cầu ưu tiên và giám sát sử dụng nguồn lực. Cách tiếp cận này giúp chuyển cơ chế tài chính từ thu ngân sách từ hoạt động du lịch sang tái đầu tư có mục tiêu cho chính những nguồn lực đang được khai thác.
Đối với các điểm đến có khả năng xác định tương đối rõ chi phí ngoại ứng, có thể từng bước nghiên cứu mức thu gắn với cường độ khai thác, mùa vụ hoặc mức độ sử dụng tài nguyên. Tuy nhiên, việc thiết kế công cụ phải đồng thời tính đến khả năng chi trả của du khách, sức cạnh tranh của điểm đến và chi phí quản lý, tránh biến cơ chế tái tạo thành một khoản thu bổ sung nhưng không tạo ra kết quả phục hồi có thể nhận diện.
Thứ ba, hoàn thiện cơ chế điều phối liên ngành, liên địa bàn trong quản lý điểm đến.
Điểm đến du lịch là một không gian kinh tế – xã hội – sinh thái, trong khi các nguồn lực cấu thành điểm đến lại thuộc phạm vi quản lý của nhiều ngành và nhiều cấp. Cơ quan văn hóa quản lý di sản; cơ quan nông nghiệp và môi trường quản lý rừng, biển, nguồn nước và hệ sinh thái; cơ quan xây dựng và giao thông quản lý không gian, hạ tầng và kết nối; chính quyền cấp xã trực tiếp xử lý nhiều tác động đến dân cư và môi trường sống. Nếu mỗi cơ quan chỉ tối ưu theo chức năng riêng, khó hình thành quyết định thống nhất về sức chứa, khai thác tài nguyên và phân bổ nguồn lực tái đầu tư.
UBND cấp tỉnh cần giữ vai trò chủ trì thiết lập cơ chế điều phối tại các điểm đến trọng điểm, xác định rõ cơ quan đầu mối, trách nhiệm cung cấp dữ liệu, phạm vi phối hợp và quy trình xử lý các vấn đề liên ngành. Cơ chế này cần có khả năng tích hợp quy hoạch, đánh giá sức chứa, xem xét những dự án làm thay đổi cường độ khai thác, điều phối đầu tư hạ tầng và giám sát việc sử dụng nguồn lực tái đầu tư. Đối với các điểm đến trải rộng trên nhiều xã hoặc vượt qua ranh giới hành chính, cần có quy chế phối hợp liên địa bàn thay vì giao trách nhiệm cho từng đơn vị hành chính xử lý riêng lẻ.
Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, chính quyền cấp xã có vai trò đặc biệt quan trọng vì đây là cấp trực tiếp tiếp nhận tác động của hoạt động du lịch đối với môi trường sống, hạ tầng và cộng đồng. Cấp tỉnh cần chịu trách nhiệm về định hướng, điều phối và phân bổ nguồn lực; cấp xã tập trung theo dõi tác động tại chỗ, thực thi các biện pháp quản lý, tiếp nhận phản ánh của cộng đồng và cung cấp dữ liệu thực địa. Sự phân định này giúp quản lý điểm đến tiến gần hơn tới thực tế vận hành của hệ thống du lịch thay vì phụ thuộc hoàn toàn vào ranh giới ngành hoặc ranh giới hành chính.
Thứ tư, phát triển hệ thống dữ liệu phục vụ quản lý tái tạo nguồn lực điểm đến.
Quản lý chất lượng tăng trưởng và tái tạo nguồn lực đòi hỏi hệ thống dữ liệu phản ánh đồng thời quy mô khai thác, sức ép lên điểm đến và mức độ hoàn trả nguồn lực. Cục Du lịch Quốc gia Việt Nam, cơ quan thống kê và chính quyền cấp tỉnh cần mở rộng hệ thống dữ liệu từ các chỉ tiêu truyền thống như lượt khách, doanh thu và cơ sở lưu trú sang thông tin về sức chứa, sử dụng hạ tầng, áp lực môi trường, phân phối lợi ích, mức tham gia của cộng đồng và nguồn lực tái đầu tư; có thể tham chiếu Khung thống kê đo lường tính bền vững của du lịch (SF-MST) của UN Tourism. Đồng thời, cần chuẩn hóa và liên thông dữ liệu khai báo lưu trú, vé điện tử, thanh toán số, giao thông, sử dụng nước, chất thải và quan trắc môi trường tại các điểm đến trọng điểm, hình thành cơ sở dữ liệu quản lý điểm đến dùng chung, phục vụ nhận diện sớm tình trạng quá tải và điều chỉnh phân luồng khách, hạ tầng, dịch vụ công và nguồn lực phục hồi sát với biến động thực tế.
Trên nền dữ liệu đó, có thể thí điểm khung tài khoản tái tạo của điểm đến như một công cụ hỗ trợ quản lý, trong đó đặt đồng thời các thông tin về nguồn lực được sử dụng và chi phí ngoại ứng có thể ước tính, giá trị kinh tế tạo ra, phần giá trị giữ lại tại địa phương và phần nguồn lực được hoàn trả cho môi trường, di sản, hạ tầng và cộng đồng. Cơ quan quản lý du lịch cấp tỉnh có thể làm đầu mối tổng hợp, với dữ liệu được cung cấp từ các ngành liên quan, chính quyền cấp xã và đơn vị quản lý điểm đến. Việc thí điểm nên bắt đầu tại những nơi đã có vé điện tử, cơ chế thu phí và dữ liệu quan trắc tương đối đầy đủ, trước hết sử dụng các đại lượng vật chất và tài chính có thể đo lường, sau đó mở rộng dần. Giá trị của công cụ không nằm ở việc quy đổi toàn bộ tài nguyên thành tiền, mà ở khả năng giúp cơ quan quản lý theo dõi được quan hệ giữa khai thác, giá trị tạo ra, giá trị giữ lại và nguồn lực hoàn trả cho điểm đến.
5. Kết luận
Giai đoạn 2020 – 2025 cho thấy, du lịch Việt Nam phục hồi mạnh, nhưng đồng thời bộc lộ giới hạn của cách quản lý và thống kê thiên về quy mô thị trường. Khi lượng khách, tổng thu và năng lực cung ứng đã vượt mức trước đại dịch ở nhiều chỉ tiêu, yêu cầu quản lý cần chuyển từ phục hồi dòng khách sang nâng cao chất lượng tăng trưởng, kiểm soát sức ép lên tài nguyên và tăng khả năng giữ lại, hoàn trả giá trị cho điểm đến. Định hướng tái tạo không thay thế phát triển bền vững mà bổ sung yêu cầu phục hồi nguồn lực, duy trì sức sống văn hóa, nâng cao năng lực cộng đồng và khả năng thích ứng. Điều đó đòi hỏi đổi mới hệ chỉ tiêu, cơ chế tài chính, phối hợp liên ngành và dữ liệu quản lý. Khung tài khoản tái tạo điểm đến có thể được thí điểm nhằm liên kết khai thác nguồn lực với giá trị tạo ra, giá trị giữ lại và nguồn lực hoàn trả.
Tài liệu tham khảo:
Báo Văn hóa (2019). Việt Nam đón trên 18 triệu lượt khách quốc tế năm 2019. https://baovanhoa.vn/du-lich/viet-nam-don-tren-18-trieu-luot-khach-quoc-te-nam-2019-2529.html
Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (08/01/2026). Du lịch Việt Nam năm 2025: Dấu mốc bứt phá, khẳng định vị thế mới. https://bvhttdl.gov.vn/du-lich-viet-nam-nam-2025-dau-moc-but-pha-khang-dinh-vi-the-moi-20260108102401774.htm
Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (05/01/2026). Những dấu ấn nổi bật của Du lịch Việt Nam năm 2025. https://bvhttdl.gov.vn/nhung-dau-an-noi-bat-cua-du-lich-viet-nam-nam-2025-20260105143951138.htm
Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (2026). Phụ lục báo cáo tổng hợp: Phụ lục số liệu phát triển du lịch quốc gia 2021 – 2025 (Tài liệu hồ sơ quy hoạch). https://bvhttdl.mediacdn.vn/document/2026/2/4/phu-luc-bcth-17701903408361043914848.doc
Bellato, L., Frantzeskaki, N., & Nygaard, C. A. (2023). Regenerative tourism: A conceptual framework leveraging theory and practice. Tourism Geographies, 25(4), 1026-1046. https://doi.org/10.1080/14616688.2022.2044376
Bellato, L., & Pollock, A. (2025). Regenerative tourism: A state-of-the-art review. Tourism Geographies, 27(3-4), 558-567. https://doi.org/10.1080/14616688.2023.2294366
Cave, J., & Dredge, D. (2020). Regenerative tourism needs diverse economic practices. Tourism Geographies, 22(3), 503–513. https://doi.org/10.1080/14616688.2020.1768434
Chính phủ (2023). Nghị quyết số 82/NQ-CP ngày 18/5/2023 về các nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu nhằm đẩy nhanh phục hồi, tăng tốc phát triển du lịch hiệu quả, bền vững.
Cục Du lịch Quốc gia Việt Nam (2025). Du lịch Việt Nam phục hồi tốt nhất khu vực Đông Nam Á. Cơ sở dữ liệu trực tuyến thống kê du lịch. https://thongke.tourism.vn/index.php/news/items/298
Cục Du lịch Quốc gia Việt Nam (2026). Việt Nam đón lượng khách quốc tế cao nhất từ trước đến nay, đóng góp tích cực vào tăng trưởng khu vực dịch vụ. Cơ sở dữ liệu trực tuyến thống kê du lịch. https://thongke.tourism.vn/index.php/news/items/354
Jamal, T. B., & Getz, D. (1995). Collaboration theory and community tourism planning. Annals of Tourism Research, 22(1), 186–204. https://doi.org/10.1016/0160-7383(94)00067-3
McKeeman, H., Hayes, S., & Tucker, H. (2026). Problematising inclusivity in regenerative tourism planning. Journal of Sustainable Tourism, 34, 2282–2303. https://doi.org/10.1080/09669582.2026.2621206
Pintassilgo, P., & Silva, J. A. (2007). ‘Tragedy of the commons’ in the tourism accommodation industry. Tourism Economics, 13(2), 209–224.
Rosselló-Nadal, J., & Sard, M. (2026). Tourism taxation: Balancing revenues, competitiveness and sustainability in destination management. Tourism Management, 113, 105326. https://doi.org/10.1016/j.tourman.2025.105326
UNEP & UNWTO (2005). Making tourism more sustainable: A guide for policy makers. United Nations Environment Programme; World Tourism Organization.
UN Tourism (2024). Statistical framework for measuring the sustainability of tourism (SF-MST). UN Tourism.
Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge University Press.
Palmer-Tous, T., Riera-Font, A., & Rosselló-Nadal, J. (2007). Taxing tourism: The case of rental cars in Mallorca. Tourism Management, 28(1), 271–279.
Quốc hội (2015). Luật Phí và lệ phí năm 2015.
Quốc hội (2017). Luật Du lịch năm 2017.
Thời báo Kinh tế Sài Gòn (09/01/2022). Tổng thu từ khách du lịch của Việt Nam giảm 575.000 tỉ đồng sau hai năm dịch. https://tuoitre.vn/saigontimes/tong-thu-tu-khach-du-lich-cua-viet-nam-giam-575-000-ti-dong-sau-hai-nam-dich-106410249.htm
Thủ tướng Chính phủ (2020). Quyết định số 147/QĐ-TTg ngày 22/01/2020 phê duyệt Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2030.
Thủ tướng Chính phủ (2024a). Chỉ thị số 08/CT-TTg ngày 23/02/2024 về phát triển du lịch toàn diện, nhanh và bền vững thời gian tới.
Thủ tướng Chính phủ (2024b). Quyết định số 509/QĐ-TTg ngày 13/6/2024 phê duyệt Quy hoạch hệ thống du lịch thời kỳ 2021 – 2030, tầm nhìn đến năm 2045.
Tổng cục Thống kê (2021). Báo cáo tình hình kinh tế – xã hội quý IV và năm 2020.
Tuổi Trẻ (30/12/2021). Năm 2021, du khách quốc tế đến Việt Nam giảm 95,9%. https://tuoitre.vn/dulichtphcm/nam-2021-du-khach-quoc-te-den-viet-nam-giam-95-9-10722784.htm
VnBusiness (2020). Khách nội địa “giải cứu” ngành du lịch. https://vnbusiness.vn/khach-noi-dia-giai-cuu-nganh-du-lich.html
VnExpress (22/12/2021). Năm 2021 thăng trầm của du lịch Việt Nam. https://vnexpress.net/nam-2021-thang-tram-cua-du-lich-viet-nam-4405609.html
